2016年是我國新型城鎮(zhèn)化深入推進(jìn)之年。在這一年里，我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)取得了明顯成效。但仍存在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程滯后、部分房企借特色小鎮(zhèn)之名搞房地產(chǎn)開發(fā)等難題，還需通過深化改革逐步加以解決——

日前，《國家新型城鎮(zhèn)化報告2016》正式出版，這是國家發(fā)改委發(fā)布的第二份城鎮(zhèn)化年度發(fā)展報告。

“2016年，我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)取得了重要進(jìn)展，30項年度重點任務(wù)順利完成，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)呈現(xiàn)‘五新’特征。”國家發(fā)展改革委地區(qū)司負(fù)責(zé)人在解讀上述報告時表示，對于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程仍比較滯后、城鎮(zhèn)體系和規(guī)模結(jié)構(gòu)不完善、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度有待突破等難題，還需通過深化改革逐步加以解決。

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)有“五新”

2016年是我國新型城鎮(zhèn)化深入推進(jìn)之年。在全面落實國務(wù)院《關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見》的背景下，我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)取得了明顯成效，不僅城市的“面子”越來越靚麗，“里子”也越來越實在。

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化有了新突破。去年，我國出臺了一系列關(guān)鍵性政策，包括推動1億非戶籍人口在城市落戶的總體方案，支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的財政、土地、住房等配套政策，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化“四梁八柱”政策框架基本形成。據(jù)統(tǒng)計，2016年約1600萬人進(jìn)城落戶，常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到57.35%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到41.2%，分別比上年提高1.25個、1.3個百分點。

城市群主體形態(tài)建設(shè)呈現(xiàn)新亮點。去年，長三角、長江中游、成渝、哈長、中原和北部灣6個城市群規(guī)劃先后印發(fā)，國家中心城市布局建設(shè)正式啟動，新生中小城市培育和美麗特色小（城）鎮(zhèn)建設(shè)有了新進(jìn)展，城市群作為城鎮(zhèn)化主體形態(tài)的空間格局更加清晰。

城市可持續(xù)發(fā)展能力有了新提升。在聚焦補(bǔ)齊城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境“三塊短板”的同時，繼續(xù)加大縣城和重點鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，累計開工地下綜合管廊2000多公里，新增城市軌道交通里程535公里，開工改造各類棚戶區(qū)住房604萬套。

新型城鎮(zhèn)化綜合試點和體制改革取得新進(jìn)展。第三批新型城鎮(zhèn)化綜合試點全面啟動，試點擴(kuò)圍至2個省246個城市（鎮(zhèn)），前兩批試點經(jīng)驗和典型案例向全國復(fù)制推廣。農(nóng)村土地三項制度改革試點、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)、農(nóng)村土地“三權(quán)分置”等改革穩(wěn)步有序推進(jìn)。

城鎮(zhèn)化國際務(wù)實合作再結(jié)新成果。去年，我國成功舉辦首屆亞太經(jīng)合組織城鎮(zhèn)化高層論壇并發(fā)布了“寧波倡議”，“2016中歐城鎮(zhèn)化伙伴關(guān)系務(wù)實合作”項目成功簽約，中歐城鎮(zhèn)化伙伴關(guān)系示范區(qū)建設(shè)再提速，中歐結(jié)對發(fā)展城市增至30對。

正視戶籍改革紅利

戶籍制度改革自2014年啟動至今，各地特別是外來人口較多地區(qū)的實際落戶進(jìn)程仍不及預(yù)期。是什么羈絆了非戶籍人口的落戶步伐？

“作為推動非戶籍人口落戶的責(zé)任主體，部分地方對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的戰(zhàn)略意義認(rèn)識不夠，對黨中央、國務(wù)院作出這一重要決策的堅定決心認(rèn)識不夠。”該負(fù)責(zé)人表示，部分地方對落戶后增加的短期成本考慮過多，卻忽略了敞開戶籍大門帶來的人口紅利和遠(yuǎn)期收益。

雖然去年有關(guān)部門出臺了人地掛鉤、人錢掛鉤配套政策，但政策完全落地、真正發(fā)揮激勵作用還要有一個過程。“截至今年2月底，全國只有16個省份出臺了省級財政支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化政策，4個省份出臺了‘人地掛鉤’實施辦法，由于市民化成本分擔(dān)機(jī)制沒有建立，地方積極性沒有調(diào)動起來。”該負(fù)責(zé)人說。

近年來，隨著農(nóng)村各種條件逐步改善、城鄉(xiāng)公共服務(wù)差距越來越小，再加上不舍得附加在農(nóng)村土地上的各種權(quán)利，一部分農(nóng)民工不太愿意再進(jìn)城落戶了。該負(fù)責(zé)人指出，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是一個自然歷史過程，也是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口自愿選擇的過程。今后需要探索一種機(jī)制，讓這種權(quán)利有變現(xiàn)或自愿有償退出的渠道和制度安排。

今年是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)向縱深推進(jìn)、綜合政策效應(yīng)加快顯現(xiàn)的重要一年。國務(wù)院批復(fù)同意的《加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)行動方案》，明確了今年工作的五大重點領(lǐng)域、25項具體任務(wù)，其中促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化仍被列為首要重點任務(wù)。

“今年將督促各地全面放寬重點群體落戶限制，不得以農(nóng)民工不愿意落戶作為提高落戶門檻的借口。”該負(fù)責(zé)人表示，將出臺“人地掛鉤、人錢掛鉤”政策細(xì)則，加大財政及土地指標(biāo)獎勵支持力度，合理分擔(dān)地方農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的成本，繼續(xù)探索進(jìn)城落戶農(nóng)民農(nóng)村“三權(quán)”維護(hù)和自愿有償退出機(jī)制，確保各地區(qū)居住證領(lǐng)取門檻不高于國家標(biāo)準(zhǔn)、享受的各項基本公共服務(wù)和辦事便利不低于國家標(biāo)準(zhǔn)。

確保特色小鎮(zhèn)建設(shè)不走樣

針對一些地方特色小鎮(zhèn)建設(shè)出現(xiàn)“變樣”、部分房企借特色小鎮(zhèn)之名搞房地產(chǎn)開發(fā)等現(xiàn)象，該負(fù)責(zé)人指出，部分地區(qū)對特色小鎮(zhèn)建設(shè)的內(nèi)涵及政策理解不到位、認(rèn)識有偏差，出現(xiàn)了政府大包大攬、盲目擴(kuò)張、重數(shù)量輕質(zhì)量、“重形輕魂”以及房地產(chǎn)化等不當(dāng)傾向，要引起高度關(guān)注和警惕，及時加以糾偏和規(guī)范引導(dǎo)。

他表示，特色小（城）鎮(zhèn)是城鎮(zhèn)體系的重要組成部分，在我國深入推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的背景下，有著不可替代的獨(dú)特作用。一方面，有利于集聚創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新要素、優(yōu)化供給體系，推動發(fā)展動能接續(xù)轉(zhuǎn)換和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級；另一方面，有利于促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，發(fā)揮城鎮(zhèn)化輻射帶動新農(nóng)村建設(shè)的作用。

比如，浙江依托信息經(jīng)濟(jì)、塊狀經(jīng)濟(jì)、山水資源等優(yōu)勢，聚焦七大新興產(chǎn)業(yè)和歷史經(jīng)典產(chǎn)業(yè)，發(fā)展出一批產(chǎn)業(yè)“特而強(qiáng)”、功能“聚而合”、形態(tài)“小而美”、機(jī)制“新而活”的特色小鎮(zhèn)；重慶、福建、吉林、河南、四川、貴州等地結(jié)合自身實際，以建制鎮(zhèn)為基礎(chǔ)開展了多種形式的探索，發(fā)展了一批專業(yè)小鎮(zhèn)，很有地方特色和生命力。

“各地從實際出發(fā)，創(chuàng)新理念、思路、路徑和方式，不固守一種模式，呈現(xiàn)出多樣化特征，但總的方向都是推動小城鎮(zhèn)發(fā)展與疏解大城市中心城區(qū)功能相結(jié)合、與特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展相結(jié)合、與服務(wù)‘三農(nóng)’相結(jié)合，真正在特色鎮(zhèn)實現(xiàn)要素聚集、產(chǎn)業(yè)支撐、服務(wù)提升、城鎮(zhèn)發(fā)展的有機(jī)統(tǒng)一。”該負(fù)責(zé)人說。

他指出，特色小（城）鎮(zhèn)建設(shè)是一個新事物，要用新發(fā)展理念引領(lǐng)特色小（城）鎮(zhèn)建設(shè)，著力培育供給側(cè)小鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)，努力建設(shè)一批特色鮮明、具有強(qiáng)勁生命力、經(jīng)得起歷史考驗的特色小（城）鎮(zhèn)，“對一些偏離建設(shè)初衷、違背發(fā)展規(guī)律的錯誤做法，要及時加以規(guī)范糾偏，確保特色小（城）鎮(zhèn)建設(shè)不走樣、不變形”。