背景

　　2016年2月6日發布的《中共中央國務院關于進一步加強城市規劃建設管理工作的意見》提出：“促進土地節約利用，樹立‘窄馬路、密路網’的城市布局理念。”文件本身主要針對的是住宅小區，但足以對“稀路網、大街區、寬馬路”的城市空間布局模式提出質疑。“小街區”因其區別于“大街區”的高效、活力的環境品質受到越來越多專家與學者的關注。

　　現有研究：2個維度與2個局限

　　2個維度：城市功能角度/空間設計角度

　　現有關于小街區的研究內容主要是從兩個維度展開，一個維度是從城市功能角度看，多數研究圍繞居住區展開。卞洪濱（2010）對于現有居住小區模式進行反思，提出“小街區，密路網”的新住區組織模式；另一個維度是從空間設計角度看，伍學進（2010）探討了城市街道與小街區公共空間的關系。

　　2個局限：地域局限/內容局限

　　隨著“小街區”應用的深入，兩個維度的研究并不能完全解決實施中的問題，其研究范圍亟待拓展。首先，小街區作為土地集約利用的典型范式，其應用范圍應拓展至城市各功能區，尤其是城市中心戰略地區；其次，小街區的研究角度并不僅限于空間設計方面，更多需要從開發模式的選擇、市場力量的引入以及政府的管控等實施方面出發進行深入研究。因此本文借鑒街坊開發的優點，以九江市中央商務區為例，探索小街區開發實施的路徑，從開發模式、政府管控、產業引導等方面總結出適合小街區發展的方法與思路。

　　總體思路：3個核心問題

　　基于既有研究內容的局限性，筆者將在2個方向上進行拓展。第一是將地域進行拓展，延伸至城市重要戰略地區：CBD地區；第二個拓展是在空間形態研究的基礎上擴展至空間實施的環節。對于小街區在實施過程中遇到的典型問題進行深入剖析，利用街坊開發模式的特色有針對性的解決CBD小街區在實施中要面臨的問題。那么三個最核心的問題隨之而來：

　　Q1：為何拓展至城市CBD地區?

　　政府觀念的轉變

　　隨著土地增量的日益減少，政府對于土地開發方式的態度也隨之轉變。高效利用空間資源成為提升城市競爭力的一大優勢，尤其對于城市的戰略空間節點地區，如城市CBD地區。借用地方政府的話說，要把土地切成豆腐絲一樣的出讓。這切切實實與之前粗放的土地出讓模式形成了鮮明對比。政府對待土地的態度進入了精細化管理階段，而小街區的發展模式正好符合現階段政府轉變的觀念，代表著政府對于土地從粗放式低效利用模式轉變為高效集約利用模式。

　　產業發展的需求

　　CBD地區多肩負著城市產業轉型升級的重任，其承載的業態主要為生產性服務業。而與生產性服務業所契合的空間載體應該是緊湊、高效和活力的城市空間，這恰恰是以往“寬馬路、大街區”的空間組織模式所欠缺的。正如王軒軒（2008）所提到的，大街區導致了城市效率低下，城市活力喪失，同時還加劇了城市功能區塊之間的隔閡。活力、高效、緊湊是城市CBD發展的動力之源，同時也是小街區的空間特色。因此小街區被愈來愈多應用于城市CBD地區。

　　市場潛力的再發掘

　　政府以往對開發主體設置較高的引入門檻，多選擇資金實力雄厚、整體開發運營能力較強的大型開發主體。此類門檻設置一方面可以通過開發主體的整體實力，確保城市建設的品質，但是另一方面，卻無形中把同樣有開發經驗的中小型開發主體排除在外。而這些開發主體占開發主體總量中的大多數。尤其是在CBD地區開發實施初期，地區建成度不高，影響力較弱，對于有一定實力開發主體吸引力不夠。這時需要對市場力量進行拓展，為了適應不同實力的企業，就需要一種小街區式的開發方式。其開發規模適中，開發成本可控，既能夠適用于大型開發主體，同時也為中小型開發主體的介入預留可能性。

　　Q2：“街坊開發”是什么？

　　出處：源于單元開發，發揮整體開發的優勢，規避地塊獨立開發的問題

　　街坊開發是借鑒了單元開發的理念，起源于美國，指的是將一定規模的土地作為一個單元進行整體開發，而不是單個地塊獨立開發，同時對于街坊整體提出開發利用的限制條件。通過街坊開發，政府可以提高管理效能，增強街坊內部開發的彈性，同時消除因獨立地塊開發而導致公共利益受到侵損的問題。

　　核心：一種規劃的手段，沒有規模門檻限制，較單元開發適用性強

　　街坊開發本質上是一種規劃的手段與方法，其適用的規模并沒有嚴格限制，可以是幾公頃范圍亦或是幾十公頃的范圍，基本能夠保證市場開發主體達到資金平衡的最小規模就可以成立。

　　本質：一種實施的路徑，便于迅速推動潛力地區發展

　　街坊開發作為一種政府投入土地，市場投入資金，迅速推動潛力地區發展的開發模式，在國內外已經有相當多的成功實踐。比較有代表性的例子是《前海綜合規劃》。它將前海14平方公里規劃范圍劃分為102個規劃街坊，對于每個街坊規定了各功能規模建設比例，最重要的是給出彈性控制的指標空間，并給出剛性控制與彈性引導的具體要求。

　　Q3：為何選擇“街坊開發”的方式落實小街區的實施？

　　小街區因其形態相對較為分散，帶來的開發主體也相對多而散，在實施過程中就面臨著多方面的問題。比如整體空間形態難以統一考慮；公共空間與開發商的私人空間的保障問題；CBD內小街區如何引導產業發展等等。而“街坊開發”以整體開發為特色，其整合開發主體、一體化利用空間、整體平衡產業與城市功能等4大類優勢恰恰有針對性的能解決小街區實施的4大類問題。

　　實施問題1：小街區的“散”與“整”——分散的開發主體VS整體城市空間環境

　　小街區“窄馬路，密路網”的格局決定了其空間形態是相對分散的，這對于大型開發主體而言可以依據自身的需求跟實力，選擇若干個小街區整體開發。那么對于有開發意愿的中小型開發主體，如果政府的引入門檻降低，他們有可能只針對自己能力范圍內的一個街區進行開發。從政府的角度看，這樣分散的開發方式將非常不利于CBD地區整體環境的塑造，也為政府管理增加了相當大的難度。那么有沒有可能形成一種“化散為整”開發模式，既能夠引入大中小各等級的開發主體，同時又能夠保證CBD整體品質的打造，并且能提高政府管理效力。這是小街區開發面臨的最主要的問題。

　　街坊開發優勢1：空間利用一體化——公共空間-地下空間-公共服務設施

　　街坊開發把相鄰地塊的公共空間、地下空間、公共服務設施等作為一個整體來考慮，使得公共設施布局能夠統籌規劃，避免公共設施布局不均衡；地下空間能夠得到一體化設計，避免各地塊獨立開發，相鄰地塊地下空間不能互聯互通；公共空間得以形成規模，融入城市整體公共空間系統，避免因地塊獨立開發帶來的公共空間的細碎、分散以及無法高效利用的問題。街坊開發相對于以往地塊獨立開發模式，實現了空間一體化利用，發揮了空間的最大效益。

　　實施問題2：小街區的“私”與“公”——開發商的私利益VS市民的公權益

　　我們對于小街區的關注點多是在于街區的規模，是60米*60米還是80米*80米？究竟多大的尺度規模可以被稱作為“小街區”？其實數字并不重要，重要的是小街區范式所營造出的暢達、便利、活力、高效的城市氛圍。這種氛圍的打造依賴公共空間系統、地下空間系統和立體交通系統等各個公共系統的共同作用。在以往”大街區“建設模式下，關于公共系統的搭建多被框于一個個大街區范圍內，建設主體明確，所以這在大街區發展背景下并沒有成為突出的問題。但在小街區建設的理念下，由不同開發主體導致的街區分散開發，將會嚴重影響到CBD未來的整體公共系統搭建。那么于政府而言難點在于小街區如何重新定義開發主體”公“與”私“的問題，如何避免各開發主體僅關注自己”私“領域的建設，而忽略了“公”領域的責任。

　　街坊開發優勢2：政府管理高效化——街坊整體管控要求-剛彈結合的管控方式

　　政府可以以街坊為單位提出整體的管控指引要求。對于各街坊的劃分、功能配比、支路網控制等方面予以細化要求。整體采用剛性與彈性相結合的方式，既保障了公共環境，又提高政府面對市場調節的靈活度。剛性要求主要包括街坊的容積率、建筑總量的上限要求、主導產業的功能比例、街坊的配套公共服務設施、主次干路網的等級與線位等。彈性控制要求包括支路網規劃、地下空間規劃、公共開放空間規劃等。剛性要求控制的重點在于街坊整體的開發建設總量、主導產業的配比以及框架性路網的穩定。彈性要求則是針對市場較多的不確定因素，提供更多的靈活性。這樣以街坊為單位的內部平衡指引要求，避免了針對逐一地塊開發控制而無法及時應對市場變數的問題，既能保證對于地區開發的主要導向，又能給與市場最大的靈活性，這樣大大提高了政府的管理效能。

　　實施問題3：小街區的“主業”與““副業”——主導產業導向VS城市多樣性及活力

　　小街區的一大特點是土地的混合利用，它將分散的居住、交通、工作、游憩等城市基本功能復合聯系起來，目的是提高城市功能的多樣性以及增強城市活力。除此之外處于CBD的小街區，還肩負著如何引導城市產業轉型升級的重任，那么在功能混合的基礎上，如何保證CBD向著未來需要孵化和培育的產業方向發展，同時還可以保證城市的多樣性與活力以及如何平衡主導產業功能與其他功能之間的配比。

　　此外更重要的一點是如何提高政府對于產業發展的可控性。以往一次性出讓土地的開發模式導致政府的收入也是一次性的，政府失去了對于未來產業發展方向的引導調節能力。那么如何讓政府能夠保留一定規模的空間資源，為未來需要扶持的產業預留空間資源，這也成為政府首要考慮的問題。

　　街坊開發優勢3：產業引導剛性化——產業功能配比剛性要求-其他功能彈性配置

　　CBD地區引導產業轉型升級是首要任務。產業培育以街坊為單元，剛性規定待培育產業的功能比例，且這個比例相對于其他功能來說占絕對主導，以此來保證主導產業的發展空間，其他功能則由開發主體彈性配置。街坊整體開發引導產業，既保證了主導產業的發展，又能為開發主體其他功能開發留有調節配置的空間。

　　實施問題4：小街區的“投入”與“產出”——公環境打造VS提供盈利性功能

　　小街區開發引入市場力量，開發主體必然首先滿足其自身發展前期資金投入，保證其投入與產出的平衡。那么政府需要掌握好一個價值天平，既能夠利用市場力量的能動性，促進公共環境的打造，緩解政府自身的財政壓力，又可以提供盈利性功能以供開發主體平衡自身的投入與產出，實現可持續的開發建設。

　　街坊開發優勢4：各方利益均衡化——市民利益-市場利益-政府利益

　　在開發實施過程中，為了保障公共系統的建設，同時為了緩解政府的資金壓力，引入市場力量成為一個最佳選擇。政府可以將公共系統建設的責任進行分解，例如綠地、支路、地下空間、教育設施等分別捆綁給相應街坊的開發主體進行代建。對于開發主體因此而產生的追加成本，政府則可以通過地價調節、獎勵容積率、返還物業等政策杠桿予以適當調節，依據開發主體對公共建設責任的貢獻度，給與不同程度的補償與獎勵。大型開發主體可以獨立承擔街坊內的代建責任，那么其獎勵與補償也會相應提高，而中小型開發主體則會視其經濟實力，由若干主體共同承擔街坊內的代建責任，成本可以共同分擔。以街坊為單元設立開放的門檻，設置均衡的利益分配規則，將會極大的調動市場積極性，推動CBD地區的建設發展。