PPP本質(zhì)上是要借助社會資本的資金與競爭(特別是創(chuàng)新)，來改善公共產(chǎn)品的供給效率，其注重產(chǎn)出標準而不是實現(xiàn)過程，是一種激勵相容的制度安排;然而，公私雙方通常具有截然不同的利益訴求，政府部門關(guān)注公眾需求滿足，而社會資本強調(diào)利潤獲取(信托周刊章)。因此，保證社會資本適當盈利是避免其關(guān)系專用性投資不足、提高其競爭與創(chuàng)新積極性的關(guān)鍵，并最終實現(xiàn)政府部門、社會資本和公眾的“多方共贏”，促使PPP項目成功。

　　1  PPP項目盈利模式創(chuàng)新的必要性

　　在傳統(tǒng)思維方式下，PPP只是政府進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或開展公共事業(yè)的一種新型的融資方式，借此減輕其財政壓力。社會資本通過收購股權(quán)或收購資產(chǎn)、投融資建設(shè)、經(jīng)營管理或(和)按需求提供服務(wù)的方式投入PPP項目，而政府部門則以讓渡收費權(quán)、支付可行性缺口補助或(和)政府付費的方式給予社會資本合理的回報。此時，公私雙方關(guān)注的焦點即社會資本的投資回報率或目標收益率：過低的投資回報率或目標收益率不利于社會資本積極性的發(fā)揮，甚至將迫使其退出基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域;而較高的投資回報率或目標收益率將會給政府帶來沉重的財政負擔。PPP項目的公私雙方過度關(guān)注“投入-回報”之間的關(guān)系，甚至在確定投資回報率或目標收益率上表現(xiàn)出對抗關(guān)系，違背了PPP伙伴關(guān)系的初衷。

　　據(jù)審計署數(shù)據(jù)顯示，截至2013年6月底，我國各級政府負有償還責任的債務(wù)約20.7萬億元，如何監(jiān)控和化解債務(wù)風險備受外界關(guān)注。2014年，我國政府開始在全國范圍內(nèi)大力推行政府和社會資本合作(PPP)，并密集發(fā)布PPP的相關(guān)文件，其中“國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見”(國發(fā)[2014]43號，以下簡稱國務(wù)院43號文)的基本思想為“修明渠、堵暗道”，即堵住“地方政府的融資平臺公司”這一暗道，修了政府債券與PPP兩條明渠;然而，國務(wù)院43號文在鼓勵運用PPP模式化解地方債務(wù)的同時還明確指出，“地方政府要加強對或有債務(wù)的統(tǒng)計分析和風險防控，做好相關(guān)監(jiān)管工作”。由此可見，對于那些需要政府付費或者給予適當補貼的PPP項目(即非經(jīng)營性和準經(jīng)營性公共項目)而言，無論是政府部門還是社會資本，僅僅盯著這一項目既有的收益和財政補貼是不夠的，更需要通過PPP項目盈利模式創(chuàng)新“將蛋糕做大”，政府可以因此避免PPP項目引起的新發(fā)生或有債務(wù)超出規(guī)定范圍，社會資本也因此可以在投資回報率或目標收益率上減輕與政府部門的對抗，從而更順利地實現(xiàn)其盈利。

　　2  伙伴關(guān)系下的PPP項目盈利模式框架

　　PPP的成功實施需要以伙伴關(guān)系思維為基礎(chǔ)，公私雙方必須摒棄對抗思維，互相尊重且積極主動地參與到項目中去，因此，如何在提高公共產(chǎn)品或服務(wù)供給效率的同時保證社會資本適當盈利，必須是公私雙方共同面對、協(xié)力解決的問題。PPP項目盈利模式的創(chuàng)新，是在確定投資回報率或目標收益率之前不得不考慮的問題。在現(xiàn)實生活中，交易行為背后隱藏著價值交換，存在一定的價值交換范式或機制，而盈利模式這一概念即為了解釋這種價值交換范式或機制;收益和成本決定了組織的經(jīng)濟價值，利潤或盈利水平則是企業(yè)經(jīng)濟價值的直接體現(xiàn)，因此，盈利模式通常是指按照利益相關(guān)者劃分的收入結(jié)構(gòu)、成本結(jié)構(gòu)以及相應(yīng)的目標利潤(信托周刊章)。有鑒于此，本文基于實踐中的典型案例，從收益結(jié)構(gòu)優(yōu)化、成本結(jié)構(gòu)優(yōu)化、目標利潤穩(wěn)定三方面分析PPP項目的盈利模式(如圖1所示)，值得注意的是，由于本研究搜集到的案例數(shù)量有限，圖1所示的PPP項目盈利模式樹形框架仍有拓展空間。

　　注：

　　①城市軌道交通、城市綜合交通樞紐、鐵路、港口/碼頭、水庫、環(huán)境治理等項目捆綁土地、旅游、礦產(chǎn)等資源開發(fā)項目;

　　②醫(yī)療、教育、養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施、場館類、機場航站樓等項目捆綁餐飲、物業(yè)、綠化等配套服務(wù);

　　③公廁與垃圾投放設(shè)施、路燈節(jié)能、城市公共停車場站、城市公汽交通、高速公路等項目捆綁廣告等副產(chǎn)品，保障性安居工程捆綁商品房這一副產(chǎn)品，海水淡化捆綁工業(yè)制鹽這一副產(chǎn)品等;

　　④投資規(guī)模相對較小、供特定人群使用或會對特定人群留下印象的項目，若該特定人群為某一商品的潛在客戶，則生產(chǎn)該商品的企業(yè)可投資并冠名該項目;

　　⑤城市軌道交通等投資規(guī)模大、專業(yè)復(fù)雜的工程，可根據(jù)專業(yè)進行分割并分別選擇適當?shù)娜谫Y模式;

　　⑥規(guī)模小且分布零散的能源站(供熱/冷)、(生活、工業(yè))污水處理、(生活、餐廚)垃圾處理項目;

　　⑦城市供水、能源站(供熱/冷)、污水處理、垃圾處理等PPP發(fā)展相對成熟的領(lǐng)域;

　　⑧既可以是同類公共產(chǎn)品中盈虧狀況不同的項目捆綁，如捆綁交通流量不同的高速公路路段，也可是具有特定聯(lián)系的異類公共產(chǎn)品中盈虧狀況不同的項目捆綁，如海水淡化與發(fā)電捆綁;

　　⑨污水處理、垃圾處理、隧道、橋梁等具有流量特征的項目，以及新能源汽車充電等市場不穩(wěn)定的項目。

　　3  PPP項目盈利模式之收益結(jié)構(gòu)的優(yōu)化

　　收益即財富的增加，其既包括貨幣收益，又可以包括聲譽提高、潛在收益等非貨幣的。PPP項目可以通過優(yōu)化收益結(jié)構(gòu)實現(xiàn)盈利。

　　1、捆綁私人產(chǎn)品，配補收益來源

　　當政府希望通過PPP模式獲得的公共產(chǎn)品或服務(wù)屬于非經(jīng)營性(沒有任何價格機制和現(xiàn)金流入，主要產(chǎn)生社會效益)或準經(jīng)營性(有價格機制和現(xiàn)金流入，但無經(jīng)營利潤，成本無法收回)時，可以為該公共產(chǎn)品或服務(wù)配補適當?shù)乃饺水a(chǎn)品并捆綁提供，從而克服收費困難或收費不足的難題，即所謂的公共物品供給的捆綁模式或聯(lián)合供給模式，最早提出這一思路的為德姆塞茨。“基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法”(簡稱25號令)明確規(guī)定，“向用戶收費不足以覆蓋特許經(jīng)營建設(shè)、運營成本及合理收益的，可由政府提供可行性缺口補助，包括政府授予特許經(jīng)營項目相關(guān)的其它開發(fā)經(jīng)營權(quán)益”，從而充分肯定了這一盈利模式的合法性。

　　(1)增補資源開發(fā)權(quán)，彌補收益不足

　　政府以對PPP項目公司進行補償?shù)姆绞剑瑢⒒A(chǔ)設(shè)施或公用事業(yè)項目(地鐵、隧道、環(huán)境治理等)周邊一定數(shù)量的資源(如土地、旅游、礦產(chǎn))的開發(fā)權(quán)出讓給PPP項目公司，以捆綁的方式提高項目公司的整體盈利能力，以確保項目投資者獲取合理回報，調(diào)動投資者的積極性，即所謂的資源補償項目(Resource Compensate Project，RCP)融資模式。例如：

　　①香港地鐵公司(簡稱“港鐵”)的盈利模式可總結(jié)為“軌道交通+地產(chǎn)商業(yè)”的組合，即以軌道交通的投融資建設(shè)與沿線地產(chǎn)商業(yè)的開發(fā)同步進行，由港鐵的收益結(jié)構(gòu)可知，地產(chǎn)商業(yè)開發(fā)的收入占總收入的50%以上，正因如此，港鐵成為了全世界范圍內(nèi)服務(wù)水平最好、運營效率最高、盈利情況最為理想的地鐵公司之一。

　　②2004年4月，澳大利亞維多利亞州政府決定在亞拉河畔現(xiàn)有的墨爾本展覽中心旁邊，建設(shè)一個世界級的會議中心，維多利亞州政府通過招標確定由Plenary Group為首的承包聯(lián)合體(簡稱“Plenary聯(lián)合體”)作為社會資本，負責該項目的開發(fā)、設(shè)計和建設(shè)，并且授予Plenary聯(lián)合體長達25年的特許期，為了提高該項目的可經(jīng)營性，公私雙方制定了會議中心周邊區(qū)域的擴充性商業(yè)開發(fā)計劃，包括在新墨爾本會展中心附近建設(shè)辦公區(qū)、住宅區(qū)、零售專區(qū)以及一個五星級的希爾頓酒店，并翻修碼頭上一艘名叫波利伍德賽德的老帆船，將其貨棚改造成餐廳，從而通過經(jīng)濟乘數(shù)效應(yīng)顯著增加了項目效益。

　　(2)授權(quán)提供配套服務(wù)，拓展盈利鏈條

　　當PPP項目供給的基礎(chǔ)設(shè)施或公用事業(yè)建成后，必需相應(yīng)的配套服務(wù)才能正常運轉(zhuǎn)時，政府可授權(quán)PPP項目公司提供這種可以產(chǎn)生預(yù)期收益的配套服務(wù)(如餐飲、物業(yè)、綠化)，從而通過延長價值鏈創(chuàng)建現(xiàn)金流、補償主體項目財務(wù)上的不可行。例如：英國國家醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系(NHS)與百威斯特公司(Bywest)合作的西米德爾塞克斯大學(xué)醫(yī)院(West Middlesex University Hospital)項目，百威斯特公司負責其投融資與建設(shè)，西米德爾塞克斯大學(xué)醫(yī)院基金會負責該項目的運營管理，為了補償與回報百威斯特公司的建設(shè)投入，將該醫(yī)院運營期間的配套服務(wù)項目全部交由百威斯特公司負責，包括餐飲、搬運、安全、保潔、維護和物品供給，服務(wù)周期或從35年延長至60年，服務(wù)費由英國政府支付。

　　(3)開發(fā)副產(chǎn)品，增加收益來源

　　PPP項目公司在提供政府需求的公共產(chǎn)品或服務(wù)時，可以附帶生產(chǎn)出更具經(jīng)營性的副產(chǎn)品(如廣告、建筑作品知識產(chǎn)權(quán)的授權(quán)使用)，以此彌補主產(chǎn)品項目財務(wù)上的不可行，如北京豐臺區(qū)郭莊子和昌平區(qū)回龍觀限價房項目中增配的商品房開發(fā)，梅州模式公廁項目中用以養(yǎng)廁的店鋪、飯店、辦公樓、垃圾中轉(zhuǎn)站。具體策劃方案既可由公共部門主動提出，也可由社會資本策劃提出、公共部門審核批準。

　　前者如：英國森德蘭市采用PFI方式對市內(nèi)街道的照明、標志和街道設(shè)備(3.05萬個燈柱和6000個公路標志)進行設(shè)計、安裝、運營、維護和融資，合同期限為30年，且要求最長5年內(nèi)更換完所有設(shè)備，該項目中的社會資本在合同期內(nèi)的前5年獲得一次性支付265萬英鎊用于更換完所有設(shè)備，其后運營期每年通過經(jīng)營燈桿和公路標志廣告、交通CCTV(注：閉路電視)增加費等第三方收益(折現(xiàn)共計158.9萬英鎊)，來作為維護投資和獲取相應(yīng)回報。

　　后者如：德國將公廁進行市場化運作，以期在彌補政府資金不足的同時，促進公廁在節(jié)能、節(jié)水、環(huán)保等技術(shù)上的創(chuàng)新，1990年在柏林市公共廁所經(jīng)營權(quán)拍賣會上，后來被稱之為“茅廁大王”的漢斯?瓦爾即承諾免費提供公廁設(shè)施及其維護和清潔工作，當時其競爭對手都認為他瘋了，于是在缺少競爭、承諾免費建廁、只要求交納低廉管理費的情況下，瓦爾公司一舉拿下全柏林的公廁經(jīng)營權(quán);瓦爾公司的盈利點顯然不在廁所門口0.5歐元的投幣口上，其最大的收入來源是這些公廁外墻的廣告經(jīng)營，它把柏林的很多廁所外墻變成了廣告墻，加之瓦爾公司的墻體費用比一般廣告公司低得多，使得香奈爾、蘋果、諾基亞等很多著名公司都在公廁上做廣告。

　　2、冠名公共產(chǎn)品，增值社會資本聲譽資本

　　對于社會資本而言，能夠為其自身增值、為其發(fā)展助力的收益不僅限于貨幣形式的，還可以是提高知名度、潛在收益等非貨幣形式的，因此，PPP項目還可以冠名公共產(chǎn)品作為社會資本的回報，日本豐田汽車公司就熱衷于這一類PPP項目。例如：豐田汽車公司捐贈350萬元人民幣在天津建造過街天橋，命名為“豐田橋”，雖然豐田橋無法產(chǎn)生任何直接現(xiàn)金收益，但豐田汽車公司通過得到該橋的冠名權(quán)，收獲了巨大的隱性聲譽收益。又如：豐田汽車公司負責了NBA球隊休斯敦火箭隊的主場——“豐田中心球館”的投融資建設(shè)與維護，但并不負責其運營以收回建設(shè)投資，而是通過為體育場館冠名，來吸引豐田中心球館看比賽的火箭隊球迷購買豐田轎車。