黨的十八大把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，明確提出了全面建設(shè)社會(huì)主義生態(tài)文明的目標(biāo)任務(wù)。建立生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，是建設(shè)生態(tài)文明的重要制度保障。在綜合考慮生態(tài)保護(hù)成本、發(fā)展機(jī)會(huì)成本和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值的基礎(chǔ)上，對(duì)生態(tài)保護(hù)者給予合理補(bǔ)償，是明確界定生態(tài)保護(hù)者與受益者權(quán)利義務(wù)、使生態(tài)保護(hù)經(jīng)濟(jì)外部性內(nèi)部化的公共制度安排，對(duì)于實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略、促進(jìn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)和貧困人口共享改革發(fā)展成果、促進(jìn)入與自然和諧發(fā)展具有重要意義。

　　近年來(lái)，我國(guó)積極探索生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)，在森林、草原、濕地、流域等領(lǐng)域和重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)等區(qū)域取得積極進(jìn)展和初步成效，既為有效保護(hù)生態(tài)環(huán)境注入了新活力，也有效促進(jìn)了欠發(fā)達(dá)地區(qū)的轉(zhuǎn)型發(fā)展。

　　但由于生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)工作起步較晚，涉及的利益關(guān)系復(fù)雜，對(duì)規(guī)律的認(rèn)知水平有限，實(shí)施工作難度較大，還存在不少矛盾和問(wèn)題。一是生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償力度有待進(jìn)一步加強(qiáng)，主要表現(xiàn)在目前的補(bǔ)償范圍偏窄、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)普遍偏低、補(bǔ)償資金來(lái)源渠道和補(bǔ)償方式單一等多方面；二是保護(hù)者和受益者的權(quán)責(zé)落實(shí)不到位，主要表現(xiàn)在對(duì)生態(tài)保護(hù)者合理補(bǔ)償不到位、生態(tài)保護(hù)者的責(zé)任不到位、生態(tài)受益者履行補(bǔ)償義務(wù)的意識(shí)不強(qiáng)等方面；三是配套基礎(chǔ)性制度需要加快完善，主要表現(xiàn)在相關(guān)產(chǎn)權(quán)制度不健全、基礎(chǔ)工作和技術(shù)支撐不到位等方面。

　　為進(jìn)一步健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見(jiàn)》（下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），提出健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的若干重要政策措施，包括建立森林、草原等重點(diǎn)領(lǐng)域和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)等重點(diǎn)區(qū)域以及上下游等橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，特別提出了建立穩(wěn)定投入機(jī)制、健全配套制度體系、創(chuàng)新政策協(xié)同機(jī)制、加快推進(jìn)法制建設(shè)等方面的具體意見(jiàn)。生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償并非簡(jiǎn)單的學(xué)術(shù)研究問(wèn)題，而是操作性很強(qiáng)的實(shí)踐問(wèn)題。不可能、也沒(méi)有必要重新建立一套全新的機(jī)制，而應(yīng)當(dāng)與已有工作相銜接。《意見(jiàn)》明確闡述了生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建立的若干基本原則，這對(duì)開(kāi)展生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實(shí)踐具有重要的指導(dǎo)意義。

　　“權(quán)責(zé)統(tǒng)一”是健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的基礎(chǔ)。《意見(jiàn)》提出“誰(shuí)受益，誰(shuí)補(bǔ)償”的原則。生態(tài)保護(hù)的成果是向社會(huì)提供生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)這樣一類特殊的公共產(chǎn)品，保護(hù)者一般很難直接從保護(hù)中得到經(jīng)濟(jì)收益。按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的普遍原則，享受產(chǎn)品和服務(wù)的個(gè)人和社會(huì)應(yīng)該向該產(chǎn)品和服務(wù)的提供者付費(fèi)。使生態(tài)保護(hù)不再是政府的強(qiáng)制性行為和社會(huì)的公益事業(yè)，而成為投資和收益相對(duì)稱的經(jīng)濟(jì)行為，能將生態(tài)保護(hù)成果轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)效益，鼓勵(lì)人們更好地保護(hù)生態(tài)環(huán)境。進(jìn)一步健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制需要科學(xué)界定補(bǔ)償?shù)闹骺腕w，明確保護(hù)者與受益者的權(quán)利義務(wù)，引導(dǎo)各類受益主體履行生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償義務(wù)，督促受償者切實(shí)履行生態(tài)保護(hù)責(zé)任，保證生態(tài)產(chǎn)品的供給和質(zhì)量。

　　“合理補(bǔ)償”是健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的重點(diǎn)。在目前的現(xiàn)實(shí)情況下，尚不能通過(guò)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的價(jià)值核算作為補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)，一般從如下三個(gè)方面考慮：一是生態(tài)保護(hù)所導(dǎo)致的直接經(jīng)濟(jì)損失，如可以通過(guò)野生動(dòng)物破壞居民農(nóng)作物造成的直接經(jīng)濟(jì)損失估算；二是生態(tài)保護(hù)地區(qū)為了保護(hù)生態(tài)功能而放棄的發(fā)展經(jīng)濟(jì)的機(jī)會(huì)成本，如水源保護(hù)區(qū)不能發(fā)展某些污染產(chǎn)業(yè)、沙塵暴控制區(qū)不能放養(yǎng)或限制牲畜的數(shù)量，而造成的間接經(jīng)濟(jì)損失，可以參考當(dāng)?shù)氐耐恋刈饨鸫_定；三是生態(tài)保護(hù)的投入，如用于退耕還林、還草、還湖的補(bǔ)償、保護(hù)天然林的補(bǔ)償，其它用于生態(tài)保護(hù)的物質(zhì)投入、勞動(dòng)投入、管理費(fèi)用等。

　　“政府主導(dǎo)、社會(huì)參與”是健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的運(yùn)行機(jī)制。由于生態(tài)保護(hù)的成果受益者通常是一定地域范圍的大多數(shù)居民，因此，政府有責(zé)任代表全民建立和實(shí)施生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度。《意見(jiàn)》指出，應(yīng)發(fā)揮政府保護(hù)生態(tài)環(huán)境的主導(dǎo)作用，加強(qiáng)制度建設(shè)，完善法規(guī)政策，創(chuàng)新體制機(jī)制，拓寬補(bǔ)償渠道，通過(guò)經(jīng)濟(jì)、法律等手段，加大政府購(gòu)買服務(wù)力度。同時(shí)，作為生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)成果的受益人、企業(yè)和團(tuán)體也應(yīng)積極參與。使誰(shuí)開(kāi)發(fā)誰(shuí)保護(hù)、誰(shuí)受益誰(shuí)補(bǔ)償?shù)囊庾R(shí)深入人心，是生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建立和真正發(fā)揮作用的社會(huì)基礎(chǔ)。進(jìn)一步加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償宣傳教育力度，使各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部確立提供生態(tài)公共產(chǎn)品也是發(fā)展的理念，使生態(tài)保護(hù)者和生態(tài)受益者以履行義務(wù)為榮、以逃避責(zé)任為恥，自覺(jué)抵制不良行為；引導(dǎo)全社會(huì)樹(shù)立生態(tài)產(chǎn)品有價(jià)、保護(hù)生態(tài)人人有責(zé)的思想，營(yíng)造珍惜環(huán)境、保護(hù)生態(tài)的好氛圍。

　　“統(tǒng)籌兼顧、轉(zhuǎn)型發(fā)展”是健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)施途徑。處理好“輸血型”補(bǔ)償方式和“造血型”補(bǔ)償方式的關(guān)系，充分應(yīng)用經(jīng)濟(jì)手段和法律手段，探索多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償方式。搭建協(xié)商平臺(tái)，完善支持政策，引導(dǎo)和鼓勵(lì)開(kāi)發(fā)地區(qū)、受益地區(qū)與生態(tài)保護(hù)地區(qū)、流域上游與下游通過(guò)自愿協(xié)商建立橫向補(bǔ)償關(guān)系，采取資企補(bǔ)助、對(duì)口協(xié)作、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、人才培訓(xùn)、共建園區(qū)等方式實(shí)施橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償。積極運(yùn)用碳匯交易、排污權(quán)交易、水權(quán)交易、生態(tài)產(chǎn)品服務(wù)標(biāo)志等補(bǔ)償方式，探索市場(chǎng)化補(bǔ)償模式，拓寬資金渠道。《意見(jiàn)》指出，應(yīng)將生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償與實(shí)施主體功能區(qū)規(guī)劃、西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略和集中連片特困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)等有機(jī)結(jié)合，逐步提高重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)等區(qū)域基本公共服務(wù)水平，促進(jìn)其轉(zhuǎn)型綠色發(fā)展。

　　“試點(diǎn)先行、穩(wěn)步實(shí)施”是健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的重要步驟。逐步實(shí)現(xiàn)森林、草原、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地等重點(diǎn)領(lǐng)域和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)等重要區(qū)域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償，在長(zhǎng)江、黃河等重要河流探索開(kāi)展橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償試點(diǎn)，繼續(xù)推進(jìn)南水北調(diào)中線工程水源區(qū)對(duì)口支援，推動(dòng)在京津冀水源涵養(yǎng)區(qū)等開(kāi)展跨地區(qū)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償試點(diǎn)。將試點(diǎn)先行與逐步推廣、分類補(bǔ)償與綜合補(bǔ)償有機(jī)結(jié)合，大膽探索，穩(wěn)步推進(jìn)不同領(lǐng)域、區(qū)域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)，不斷提升生態(tài)保護(hù)成效。

　　生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的建立和完善，是一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程。還有許多科學(xué)與政策問(wèn)題需要研究，也有一些實(shí)踐操作上的問(wèn)題需要不斷解決。但我們有理由相信，作為國(guó)家重要文件的《意見(jiàn)》的出臺(tái)，將為有效調(diào)動(dòng)全社會(huì)參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的積極性、促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)邁上新的臺(tái)階起到積極的推動(dòng)作用。（中國(guó)工程院院士、中國(guó)科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所研究員李文華）