不僅應(yīng)將危險(xiǎn)化學(xué)品的生產(chǎn)和存儲(chǔ)項(xiàng)目的選址納入城市規(guī)劃剛性約束法制軌道，還應(yīng)注重項(xiàng)目選址決策過程中的程序正義

　　近期發(fā)生的天津?yàn)I海新區(qū)大爆炸事故，損失慘重，教訓(xùn)深刻。反思這一令人痛心的“人禍”，不少媒體和公眾質(zhì)疑其與濱海新區(qū)的城市規(guī)劃有關(guān)，并提出了一個(gè)重要的問題：為何一個(gè)大型危險(xiǎn)化學(xué)品倉儲(chǔ)企業(yè)會(huì)規(guī)劃、選址并建設(shè)在多個(gè)人群密集的居住小區(qū)附近？無論最終釀成慘禍的濱海新區(qū)危險(xiǎn)化學(xué)品倉庫選址失敗的具體原因是什么，這一事件都折射出一個(gè)影響深遠(yuǎn)的問題：城市規(guī)劃如何才能最大限度保障公眾的生命和財(cái)產(chǎn)安全？

　　城市規(guī)劃的剛性約束，一般是指城市空間戰(zhàn)略規(guī)劃、總體規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃中的強(qiáng)制性內(nèi)容所具有的“準(zhǔn)法律”性質(zhì)，或者它們作為一種法定文件，一旦科學(xué)確定就需要裝進(jìn)制度的籠子，絕對(duì)不能隨意突破，變成一塊任由決策者揉捏的“橡皮泥”。例如，現(xiàn)行《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第十七條規(guī)定：“規(guī)劃區(qū)范圍、規(guī)劃區(qū)內(nèi)建設(shè)用地規(guī)模、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施用地、水源地和水系、基本農(nóng)田和綠化用地、環(huán)境保護(hù)、自然與歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)以及防災(zāi)減災(zāi)等內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)作為城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃的強(qiáng)制性內(nèi)容。”實(shí)際上這里基本涵蓋了我國(guó)城市規(guī)劃中的“五線”管理剛性約束，適用于從城市總規(guī)到控制性詳規(guī)等不同層面的城市規(guī)劃。其中，紅線主要針對(duì)道路控制；綠線針對(duì)城市各類綠地范圍的控制線；藍(lán)線是劃定城市地表水體保護(hù)和控制的地域界線；紫線劃定歷史文化街區(qū)；黃線劃定重大基礎(chǔ)設(shè)施用地范圍。城市規(guī)劃不可能一成不變，但是這些骨架類、底線類的東西不能變。

　　天津?yàn)I海新區(qū)大爆炸事件、我國(guó)一些城市出現(xiàn)的化工企業(yè)包圍居民區(qū)的現(xiàn)象，引發(fā)我們對(duì)目前我國(guó)城市規(guī)劃剛性約束內(nèi)容的進(jìn)一步思考：為什么城市規(guī)劃的強(qiáng)制性內(nèi)容沒有包括化學(xué)品重大危險(xiǎn)源的土地利用規(guī)劃？顯然，危險(xiǎn)化學(xué)品生產(chǎn)與儲(chǔ)存項(xiàng)目的選址規(guī)劃，不能僅僅由現(xiàn)行《危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理?xiàng)l例》來約束。雖然該條例第十一條有原則性的規(guī)定，指出“地方人民政府組織編制城鄉(xiāng)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)根據(jù)本地區(qū)的實(shí)際情況，按照確保安全的原則，規(guī)劃適當(dāng)區(qū)域?qū)ｉT用于危險(xiǎn)化學(xué)品的生產(chǎn)、儲(chǔ)存”，但該條例并沒有明確城市規(guī)劃的制度約束機(jī)制和相應(yīng)職責(zé)，實(shí)際上很難從源頭上對(duì)危險(xiǎn)化學(xué)品的土地利用進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃。對(duì)于危險(xiǎn)化學(xué)品的生產(chǎn)和存儲(chǔ)項(xiàng)目的選址，顯然安全生產(chǎn)監(jiān)管部門和城鄉(xiāng)規(guī)劃部門都負(fù)有不可替代的重要職責(zé)，必須相互配合，統(tǒng)籌規(guī)劃，堵住安全監(jiān)管的真空地帶。

　　基于此，建議至少應(yīng)將危險(xiǎn)化學(xué)品的生產(chǎn)和存儲(chǔ)項(xiàng)目的選址納入城市規(guī)劃剛性約束范疇。有國(guó)外規(guī)劃師談及中國(guó)城市規(guī)劃的問題時(shí)認(rèn)為，在中國(guó)的城市規(guī)劃指標(biāo)體系中，有許多如容積率、日照等剛性規(guī)定，但卻對(duì)城市設(shè)施中許多涉及公共安全的因素沒有剛性規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)。危險(xiǎn)化學(xué)品的生產(chǎn)和存儲(chǔ)項(xiàng)目的選址就是一例。因此，建議在城市規(guī)劃“五線”管制之外，劃定一條灰線，主要針對(duì)危險(xiǎn)化學(xué)品生產(chǎn)與儲(chǔ)存項(xiàng)目的用地控制，確定危險(xiǎn)化學(xué)品生產(chǎn)企業(yè)、倉儲(chǔ)企業(yè)與周邊建筑的安全距離以及安全隔離帶。

　　目前，查閱我國(guó)相關(guān)規(guī)定，明確規(guī)定大中型危險(xiǎn)化學(xué)品倉庫與周邊建筑的具體安全距離，只有2001年由國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局頒布的《危險(xiǎn)化學(xué)品經(jīng)營(yíng)企業(yè)開業(yè)條件和技術(shù)要求》（GB18265-2000）中的相應(yīng)規(guī)定：大中型危險(xiǎn)化學(xué)品倉庫應(yīng)選址在遠(yuǎn)離市區(qū)和居民區(qū)的當(dāng)在主導(dǎo)風(fēng)向的下風(fēng)向和河流下游的地域；大中型危險(xiǎn)化學(xué)品倉庫應(yīng)與周圍公共建筑物、交通干線（公路、鐵路、水路）、工礦企業(yè)等距離至少保持1000米。這一規(guī)定暫且不論其科學(xué)性是否足以防范可能的安全風(fēng)險(xiǎn)，僅就其制度的約束力而言顯然是不夠的。

　　如果說城市規(guī)劃的剛性約束本質(zhì)上是一種法律法規(guī)層面的制度約束，那么《危險(xiǎn)化學(xué)品經(jīng)營(yíng)企業(yè)開業(yè)條件和技術(shù)要求》實(shí)際上是一種行業(yè)技術(shù)規(guī)范，還需要通過城市規(guī)劃層面的立法，提升其在法律法規(guī)體系中的位階，以有效遏制風(fēng)險(xiǎn)因素，充分保障公共安全。

　　關(guān)系公共安全的城市規(guī)劃應(yīng)該是剛性的，同時(shí)也應(yīng)該是透明的、陽光的規(guī)劃。因此，不僅應(yīng)將危險(xiǎn)化學(xué)品的生產(chǎn)和存儲(chǔ)項(xiàng)目的選址納入城市規(guī)劃剛性約束法制軌道，還應(yīng)注重項(xiàng)目選址決策過程中的程序正義問題，如利益相關(guān)者是否有平等的參與權(quán)利，包括充分的信息知情權(quán)、公開聽證權(quán)、受害者請(qǐng)求賠償權(quán)等，健全以公眾參與為核心的城市規(guī)劃利益訴求機(jī)制。

　　秦紅嶺：北京建筑大學(xué)文法學(xué)院教授