資料來(lái)源：我國(guó)環(huán)境污染形勢(shì)分析與治理對(duì)策研究課題組

　　版式設(shè)計(jì)：李姿閱

　　國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所一項(xiàng)課題研究報(bào)告指出，未來(lái)5到10年，中國(guó)主要污染物排放的“拐點(diǎn)”將全面到來(lái)，即污染物排放量總體上將由上升轉(zhuǎn)為下降。

　　“我國(guó)環(huán)境污染形勢(shì)分析與治理對(duì)策研究”課題組認(rèn)為，污染物排放拐點(diǎn)的到來(lái)和經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)有密切關(guān)系，總體上，經(jīng)濟(jì)新常態(tài)既要求加大治污減排力度，也會(huì)通過(guò)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整減少污染排放。不過(guò)，環(huán)境質(zhì)量顯著改善仍將需要較長(zhǎng)時(shí)間，是一個(gè)長(zhǎng)期過(guò)程。

　　離排放拐點(diǎn)還有多遠(yuǎn)？

　　未來(lái)5—10年排放拐點(diǎn)將全面到來(lái)

　　國(guó)研中心資源與環(huán)境政策研究所環(huán)境政策研究室副主任陳健鵬告訴記者，這一報(bào)告根據(jù)6類(lèi)主要大氣污染物和8類(lèi)主要水污染物排放情況，在構(gòu)建的分析框架下對(duì)大氣、水污染物排放的趨勢(shì)進(jìn)行單項(xiàng)分析和加總處理，進(jìn)而對(duì)中國(guó)主要污染物排放總體趨勢(shì)進(jìn)行預(yù)判。

　　在中國(guó)的主要大氣污染物中，二氧化硫排放的峰值出現(xiàn)在2006年，氮氧化物的峰值可能在2012年已經(jīng)出現(xiàn)。研究報(bào)告認(rèn)為，中國(guó)主要污染物排放總體上正進(jìn)入跨越峰值并進(jìn)入下降通道的“轉(zhuǎn)折期”，未來(lái)5—10年主要污染物排放的拐點(diǎn)將全面到來(lái)。初步估算，2016—2020年之間，即“十三五”時(shí)期，中國(guó)主要污染物排放的疊加總量會(huì)達(dá)到峰值。

　　國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心“中長(zhǎng)期增長(zhǎng)”課題組的有關(guān)研究也表明，隨著中國(guó)成為上中等收入國(guó)家，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)已進(jìn)入從高速轉(zhuǎn)向中高速的“增長(zhǎng)轉(zhuǎn)換期”，進(jìn)入GDP年均7%—8%中高速增長(zhǎng)的新常態(tài)，2020年增速為6.3%左右。在此情景下，隨著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，污染物產(chǎn)生量增速下降，與此同時(shí)，隨著污染治理力度的進(jìn)一步加大， 主要污染物排放量將陸續(xù)見(jiàn)頂。

　　陳健鵬說(shuō)，從經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段來(lái)看，進(jìn)入工業(yè)化中后期階段，重化工高速發(fā)展的階段已接近尾聲，高污染高耗能產(chǎn)業(yè)產(chǎn)出接近峰值。從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)來(lái)看，結(jié)構(gòu)在優(yōu)化，高污染、高能耗的產(chǎn)業(yè)比重下降，第三產(chǎn)業(yè)比重已經(jīng)超過(guò)第二產(chǎn)業(yè)。從增長(zhǎng)方式來(lái)看，由依靠要素高投入的階段轉(zhuǎn)為依靠效率和依靠創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)。“總體上看，經(jīng)濟(jì)新常態(tài)將有助于加強(qiáng)治污減排工作。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和污染物排放將呈現(xiàn)‘脫鉤’態(tài)勢(shì)。”

　　拐點(diǎn)是否意味著環(huán)境馬上改善？

　　環(huán)境質(zhì)量根本性改善還需20年左右

　　“中國(guó)目前仍處在倒U形的‘環(huán)境庫(kù)茲涅茨曲線’的‘爬坡’階段，即將跨越峰值。”陳健鵬說(shuō)。

　　“環(huán)境庫(kù)茲涅茨曲線”假說(shuō)認(rèn)為，污染物排放和經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間存在類(lèi)似“倒U形”的曲線：污染物排放隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展先增后減，即當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到某一水平時(shí)環(huán)境污染程度達(dá)到最大，而后經(jīng)濟(jì)繼續(xù)發(fā)展， 環(huán)境污染卻隨之下降，環(huán)境質(zhì)量逐漸變好。

　　從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，“環(huán)境庫(kù)茲涅茨曲線”對(duì)于主要經(jīng)濟(jì)體具有比較普遍的意義，各國(guó)主要污染物排放會(huì)經(jīng)歷較長(zhǎng)增長(zhǎng)期，在達(dá)到“峰值”或“平臺(tái)期”后基本都進(jìn)入穩(wěn)定下降通道，常規(guī)污染物和非常規(guī)污染物排放峰值在一定時(shí)間內(nèi)會(huì)先后出現(xiàn)。

　　課題組認(rèn)為，未來(lái)一段時(shí)間主要污染物排放轉(zhuǎn)折期，是環(huán)境質(zhì)量最為復(fù)雜的時(shí)期。主要污染物排放拐點(diǎn)陸續(xù)到來(lái)，污染物排放疊加總量將處于歷史高位，復(fù)合型污染的特征將更加明顯。污染物排放拐點(diǎn)到來(lái)，不一定就是污染惡化的終點(diǎn)或是環(huán)境質(zhì)量向好的起點(diǎn)，而很可能是環(huán)境質(zhì)量狀態(tài)最為復(fù)雜的時(shí)期。

　　西方發(fā)達(dá)國(guó)家20世紀(jì)中期爆發(fā)嚴(yán)重的空氣污染事件，上世紀(jì)六七十年代開(kāi)始強(qiáng)化大氣污染防治，在完成工業(yè)化的前提下花了大約30年時(shí)間，實(shí)現(xiàn)主要大氣污染物排放跨越峰值并逐步削減60%—90%，從而使空氣質(zhì)量顯著改善。

　　課題負(fù)責(zé)人、國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所所長(zhǎng)高世楫說(shuō)，“環(huán)境質(zhì)量顯著改善需要較長(zhǎng)時(shí)間，是一個(gè)長(zhǎng)期過(guò)程。根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和綜合分析，預(yù)判中國(guó)大氣等環(huán)境質(zhì)量要有根本性的改善，即基本達(dá)到歐美國(guó)家現(xiàn)在的環(huán)境質(zhì)量水平，大概還需要20年。”

　　怎樣推動(dòng)拐點(diǎn)早日到來(lái)？

　　以環(huán)境質(zhì)量為導(dǎo)向“精細(xì)化”控污

　　“主要污染物排放將進(jìn)入轉(zhuǎn)折期，這對(duì)減排治污的監(jiān)管能力，包括監(jiān)管重點(diǎn)、技術(shù)采用、政策工具等提出了更高的要求。”高世楫表示，目前，嚴(yán)格的環(huán)境監(jiān)管將大幅降低重點(diǎn)行業(yè)的污染水平，但到一定階段，重點(diǎn)行業(yè)大規(guī)模減排治污設(shè)施建設(shè)的減排效應(yīng)將遞減。針對(duì)非重點(diǎn)行業(yè)、分散的中小企業(yè)加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管，使其污染物排放合規(guī)，正是中長(zhǎng)期污染物減排的潛力所在。污染物排放控制應(yīng)從“總量減排”的粗放控制，逐步轉(zhuǎn)到以環(huán)境質(zhì)量為導(dǎo)向的“精細(xì)化”控制階段。另外，針對(duì)不同地區(qū)應(yīng)該有不同的污染物減排要求和污染治理措施，對(duì)大氣、水和土壤的污染治理可應(yīng)用不同的政策工具。

　　當(dāng)前至2020年這一階段，是中國(guó)環(huán)境質(zhì)量“穩(wěn)中向好”的關(guān)鍵時(shí)期。課題組建議多管齊下改進(jìn)污染防治工作。首先，應(yīng)完善環(huán)境監(jiān)管體制，提高環(huán)境監(jiān)管有效性。最重要的目標(biāo)就是實(shí)現(xiàn)十八屆三中全會(huì)《決定》提出的“建立和完善嚴(yán)格監(jiān)管所有污染物排放的環(huán)境保護(hù)管理制度，獨(dú)立進(jìn)行環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法”。

　　課題組強(qiáng)調(diào)，實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，應(yīng)從環(huán)境監(jiān)管的立法、組織體系、權(quán)力配置、監(jiān)管工具、問(wèn)責(zé)機(jī)制、能力建設(shè)等多個(gè)方面著力。建立并完善環(huán)境監(jiān)管體制的問(wèn)責(zé)機(jī)制是突破口。應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)管問(wèn)責(zé)，完善監(jiān)管機(jī)構(gòu)的內(nèi)部控制機(jī)制，健全“自上而下”的內(nèi)部問(wèn)責(zé)機(jī)制。與此同時(shí)，健全司法和行政訴訟制度，加強(qiáng)社會(huì)對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)行為的監(jiān)督，形成“自下而上”的外部問(wèn)責(zé)機(jī)制。

　　此外，課題組建議加快完善污染物減排的政策體系。進(jìn)一步做實(shí)以環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)為代表的“命令—控制類(lèi)”環(huán)境監(jiān)管政策，發(fā)揮其在污染減排中的基礎(chǔ)性作用。同時(shí)，擴(kuò)大環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策的廣度和深度，推進(jìn)環(huán)境政策工具實(shí)用化、多元化發(fā)展，發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，以促進(jìn)形成污染減排長(zhǎng)效機(jī)制。

　　課題組認(rèn)為，加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管，一方面，要避免“部門(mén)利益化”和“碎片化”的傾向，使不同部門(mén)主導(dǎo)的環(huán)境政策形成合力。對(duì)整個(gè)環(huán)境政策體系進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，充分考慮各類(lèi)環(huán)境政策的協(xié)同性和互補(bǔ)性。另一方面，在充分實(shí)現(xiàn)環(huán)境目標(biāo)的前提下，加強(qiáng)環(huán)境政策的成本收益分析，提高環(huán)境政策的績(jī)效。(記者 劉 毅)